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中国耕地质量保护研究进展
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中国耕地质量保护研究进展 版权信息
- ISBN：9787116055285
- 条形码：9787116055285 ; 978-7-116-05528-5
- 装帧：暂无
- 册数：暂无
- 重量：暂无
- 所属分类：
中国耕地质量保护研究进展 节选
保护耕地，既要保护耕地的数量，也要保护耕地的质量，还要关注耕地的环境。《中
华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用
耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的
数量和质量相当的耕地”。
人口多、耕地少是我国的基本国情，在一个相当长的时期内难以改变。长期以来，耕
地质量保护一直是社会热点问题。党中央、国务院历来高度重视耕地质量保护工作。温家
宝总理指出，“要严格执行耕地占补平衡制度，决不能搞账面平衡，必须做到面积和产能
的双平衡。”国土资源部鹿心社副部长在2001年的耕地保护专家座谈会上就已经指出：
“耕地保护涉及我国的粮食安全、经济安全和国家安全。我们必须确保吃饭问题，确保粮
食生产能力，保护好粮食生产能力的基础——耕地。需要强调的是，耕地保护不仅是确保
耕地面积，如果把好地都占了，仅仅保住差的耕地也不行。耕地保护工作必须坚持几条原
则：不该占的不占，必须占的尽量少占，能占差地的不占好地，占了之后就要用好。”土
地、农业、经济等方面的专家、学者也在耕地质量保护方面做了大量的科学研究，对我国
的耕地质量保护工作提出了很多有益的建议。
但是，由于长期以来缺乏统一的、覆盖全国范围的耕地质量信息基础做支撑，我国的
耕地质量保护一直是土地管理工作中的薄弱环节。国务院领导早在国土资源部建部初期就
指出，“发达国家管理保护土地资源，已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生
态环境管护的更高层次发展，而我国的耕地数量管护还处在初级阶段”。这为加强耕地质
量保护工作指明了方向，也为广大土地科技工作者提出了重要的研究课题。国土资源部耕
地保护司司长潘明才在评价2006年度耕地占补平衡考核结果时指出，补充耕地数量方面
得分*高，满分为20分，全国平均分为19．56分；*突出的问题集中反映在补充耕地的
质量上，满分15分，全国平均分只有11．1分，*好的省份也只有13分，说明补充耕地
质量普遍不高。这表明我国土地管理重数量管理、轻质量管理的问题依然十分突出。为加
强耕地质量保护提供强有力的科技支撑是一个十分艰巨的任务，需要不断创新和长期不懈
的艰苦努力才能完成。
1999年，国土资源部将农用地分等定级估价工作列入新一轮国土资源大调查计划，
在全国范围内部署开展了这项工作。农用地分等定级估价旨在摸清我国农用地质量等级与
价格，建立农用地的等、级、价体系。目前省级工作基本完成，部分成果已在耕地占补平
衡、基本农田保护、土地开发整理、征地制度改革等多个方面得到了应用，为实现土地资
源管理由数量管理为主向数量质量并重管理转变提供了技术支撑，充分显示了农用地分等
定级估价工作的基础性、战略性和公益性。
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)(以下
简称《决定》)规定，各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量质量相当
的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。为贯彻落实
《决定》精神，国土资源部在全国部署开展了补充耕地数量质量实行按等级折算基础工
作，以农用地分等成果为基础，按照耕地生产能力平衡的原则，将补充耕地数量质量与占
用耕地等级挂钩，制定等级折算系数。目前，全国除西藏外的30个省(区、市)已完成
工作任务，正准备试行。该项工作为全面实现耕地占补数量质量双平衡奠定了基础。
耕地质量保护是农用地分等定级估价工作的深化和延续，也是土地整治的重要基础。
为全面总结当前耕地保护思想，借鉴国内外耕地质量保护有关研究成果，切实加强我国耕
地质量管理特别是基本农田质量建设与保护，提高耕地等级，国家农用地分等定级估价办
公室和国土资源部土地整治重点实验室收集整理了一批耕地质量保护方面的文章，这些文
章涉及面广、内容全、时间跨度大，是今后开展耕地质量建设与保护工作的重要基础资
料，供参考。由于时间仓促，所存疏漏之处，诚望读者给予指正。
另外，本书编辑过程中，我们根据作者联系方式，通过信函的形式向**(或第二)
作者发出了《关于征求正式出版(中国耕地质量保护研究进展)的意见的通知》，得到了
大多数作者同意收录的回执，在此深表感谢!少数作者因联系方式变动，未能取得联系，
望与我们联系!
*后，让我们携起手来为我国的耕地质量保护工作共同努力奋斗!
国家农用地分等定级估价办公室
国土资源部土地整治重点实验室
二o o七年十月
新补充耕地的合理利用与质量保证
张凤荣徐艳姜广辉
(中国农业大学土地资源与管理系 北京 100094)
耕地资源是国计民生的根本依托。只有保证足够数量和相当质量的耕地，才能保证国
家的粮食安全，保障社会、经济协调发展。但是，在我国快速的城市化进程中却又不可避
免地占用部分耕地。因此，国土资源部一直把耕地占补平衡作为耕地保护工作中的重中之
重。通过各方面的努力，耕地占补平衡工作取得了明显成效。中国内地31个省(自治
区、直辖市)中实现省域内耕地占补平衡的，1998年17个，1999年24个，2000年29
个，2001年和2002年所有省份全部实现了耕地占补平衡。1997～2001年的5年间，全国
建设占用耕地109．73万公顷，同期开发与整理补充耕地131．27万公顷，占补平衡有余。
从1991年到2001年，中国内地有168．25万公顷耕地调整为果园、鱼塘等其他农用
地。据国土资源公报的统计数据，仅2002年，耕地调整为园地的有21．27万公顷，调整
为养殖水面的有8．67万公顷，调整为畜禽饲养和设施农业等用地的为5万公顷。
一方面是开垦后备土地资源补充耕地以保证耕地占补平衡的实现，另一方面是现有耕
地调整为园地、鱼塘和草地。这促使我们必须考虑究竟如何合理利用新的补充耕地，什么
是补充耕地的*适宜用途。
一、新补充耕地可适度用于种植果树和牧草
既然现实生活中存在着将现有耕地调整为园地和牧草地的情况，那么就可以顺应农业
结构调整的形势，将新的补充耕地用于栽培果树和牧草。实际上，从后备土地资源的先天
条件看，后备土地资源开发为耕地后*适宜的利用方向就是园地、草地。我国可开发的后
备土地资源主要分布在干旱缺水的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平
原、沿海滩涂以及低山缓丘区，这里生态环境比较敏感和脆弱，开垦这些土地为耕地极易
引起风蚀沙化、次生盐碱化和水土流失等土地退化和生态环境问题。如将这些新补充的耕
地用于种植果树和牧草，可以在很大程度上避免土地退化和这些生态问题的出现，此外还
有提高农民收入等特有的优势。
1．改善生态环境
相对于耕地，园地和草地有着天然的生态优势。它们有涵养水源、保持水土的作用，
具有保持生物多样性和景观美学方面的效应。一方面，由于果树树冠和牧草株体的截留作
用，可以有效地防止雨滴直溅地面，从而减少降雨对土壤的冲击力；另一方面，果园和牧
草免于翻耕，其根系对土壤有固结力，加强了土壤的抗蚀性。这样，就构成了保持土壤的
两道防线，减少了地表径流和土壤侵蚀，也减少了对肥沃表土的侵蚀，对于涵养水分和控
制水土流失的效果显著。此外，果树和牧草根系和土地上部残落物转化为土壤有机质，可
以逐步增加土壤的有机质含量，改善土壤团粒结构，提高土壤肥力，对新增耕地的后期熟
化也有很大的帮助作用。
2．增加农户收入
当前种粮的效益低，缺乏市场竞争力。一般大田粮食作物每亩的年净收益只有200～
600元，而每亩果树可能达到1000～5000元。在内蒙古，种植牧草发展奶牛，每亩的年
净收益可达到800～1300元。这就是当前农村农业产业结构调整热的根源。
因此，新补充耕地不一定就是用来种植粮食等大田作物，它还可以作为园地和草地使
用，这有利于农户收入的增加。充分利用当前的农业产业结构调整的契机，以经济效益*
大化为落脚点，将新增补充耕地用于种植果树和牧草，大力发展附加值高的果业以及畜牧
业，实现果品和畜牧产品的产业化经营，可拉长农业生产的产业链，有利于培育新的经济
增长点、提高经济效益。这样也可以吸纳大量农村劳动力，增加农民收入，进而繁荣农村
经济。
二、补充耕地作为园地和牧草地使用可以计为耕地。但鱼塘不应计为耕地
1．园地、草地与耕地间的调整过程可逆，同样可以保障我国食物安全
在新补充的耕地上种植果树和牧草，虽然减少了传统作物的生产，比如粮食作物，但
是园地和草地仍然还是植物性生产，同样能起到保障食物安全的作用；而且，果品和牧草
转化成的肉和奶，也正是我们当前改善膳食结构、提高营养水平所要求的。
新补充的耕地用于种植果树和牧草，并没有破坏土地耕作层，而且有助于土壤肥力的
提高，一旦粮食生产有需求可以很容易地重新调整为耕地利用，并不影响我国的食物安全
保障能力。
2．补充鱼塘不能计为耕地
在某些具有滩涂或其他湿地等后备土地资源的地区，一些政府领导甚至土地管理部门
的同志希望将滩涂或其他湿地改造为鱼塘后计入耕地，纳入占补平衡账上。笔者认为，尽
管从适宜性上讲，滩涂或其他湿地改造为鱼塘*合适，但不能为了占补平衡将本来适宜于
水产养殖的滩涂或其他湿地开垦为耕地。即使将滩涂或其他湿地改造为鱼塘用于水产养
殖，也不应计入耕地。
尽管鱼塘和耕地之间在一定条件下可以互相转化，如在珠江三角洲地区的桑基鱼塘
区，鱼塘和基面的比例根据市场变化在不断地调整，即鱼塘和耕地在不断转换，但就保证
国家食物安全这一占补平衡补充耕地的目的来说，补充鱼塘不应计为耕地。因为鱼塘不同
于生产植物性产品的耕地、园地和牧草地，它是一个消耗植物性产品而转换为第二性动物
性产品的过程，并不能增加食物供给总量，不能从根本上保证食物安全。即使在目前农业
生产结构调整的大形势下，也不容许以补充鱼塘来代替补充耕地。且鱼塘的生产条件也不
同于耕地，鱼塘生产不需要灌溉渠道和排水沟道，但耕地则要求田面平整，道路、灌溉渠
道、排水沟道的综合配套。在需要调整的时候，鱼塘不能像作为园地和草地使用的补充耕
地一样可以马上调整为耕地，它还须经过较大的田间工程改造后才能作为耕地。
三、新补充耕地虽然可种植果树和牧草，但决不能因此降低补充耕地的质量
耕地之所以稀缺不仅在于它要求的气候、地形和土壤等自然条件优越，并且还要求较
高的田问工程配套程度。现有耕地基本都分布在气候、地形和土壤等自然条件优越或比较
优越的地区，即使原本存在着限制因素也基本得到了人工改善，因此有着比较优越的植物
生长条件和较广的适用范围，不仅能保证大田作物的生产，更能保证果树和牧草的生长。
也就是说，能够用于一般大田作物生产的耕地，必然能够用于栽培果树和牧草；但可以栽
培果树和牧草的土地，却不见得能保证大田作物的正常生长。
目前，在某些地区存在着因将补充耕地用于栽培果树和牧草，而降低补充耕地质量或
田间工程标准的倾向，必须引起土地管理部门的注意，采取措施防止此类事情的发生。补
充耕地必须按照修建基本农田的要求，高质量的兴建田、路、沟、渠、林等各种田问工
程，只有这样补充耕地才能保证大田作物的正常生长，才能为耕地用途的转换或结构调整
奠定坚实的基础。耕地质量或配套的田间工程是保证各种植物生长的前提，绝不能因补充
耕地用于栽培果树和牧草而降低耕地质量或田间工程质量的标准。
综上所述，耕地占补平衡工作不能僵化，应该看到耕地与园地和草地间存在着转换的
可逆性，灵活变通新增耕地利用方向，在保证新增耕地质量的前提下，容许和鼓励新增耕
地用于栽培果树和牧草，这将有利于提高新增耕地的利用效率和效益，保护生态环境。
(来源：《国土资源》，总第34期)
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